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金融监管定调:塑造市场新秩序

来源:中国经营报

本报记者张漫游

2020年被认为是金融科技“强监管”元年。新冠肺炎“黑天鹅”突袭,倒逼传统金融行业提升科技赋能,老百姓金融获得感提升的同时,跨行业、跨市场的金融风险也在酝酿、滋生。

中国版金融科技“监管沙盒”不断铺开,P2P网贷机构全面清零,最严网贷新规出炉……回顾2020年,在众多对金融科技“堵偏门、开正门”的政策背后,是金融监管体系的“大一统”模式从“分业监管”向“功能监管”转型的大趋势。

所谓功能监管,即根据金融活动性质进行监管,对相同功能、相同法律关系的金融产品按照同一规则接受一致监管。

2020年11月,中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清亦在《完善现代金融监管体系》一文中称,“十四五”时期我国金融监管改革任务将“更加艰巨”,应健全风险预防、预警、处置、问责制度体系,持续完善权责一致、全面覆盖、统筹协调、有力有效的现代金融监管体系。

科技风险“精准拆弹”

2020年12月,央行金融稳定局局长孙天琦在公开场合点名互联网存款的合规性,透露了监管层下一步关注的重点。

事实上2020年以来,监管层对于金融科技的规范已经加强,例如中国版金融科技“监管沙盒”不断铺开,截至2020年12月底,北京市、上海市、重庆市等九市(区)均先后成为“监管沙盒”试点地区,共60个惠民利企创新项目,涉60余家金融机构以及30多家科技公司;《商业银行互联网贷款管理暂行办法》《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》相继公布,对网络贷款加以规范;5000家网贷平台在2020年11月中旬完全清零,P2P时代正式落幕……

党的十八大以来,混业经营不断深化,不同金融机构业务关联性增强,新金融业态层出不穷。不过,在金融发展迈向新台阶的同时,却滋生了跨行业、跨市场的新风险。

郭树清在《完善现代金融监管体系》文章中,提到了现代科技已经并将继续对金融业态带来巨大改变。郭树清称,科技变革有利于发展普惠金融、提升服务效率,但也使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化;数字货币、网络安全、信息保护已成为金融监管的全新课题;我国移动支付、线上借贷和互联网保险等走在世界前列,意味着法律规范和风险监管没有成熟经验可资借鉴。

面对金融科技的发展,上海交通大学上海高级金融学院执行院长、金融学教授张春认为,要鼓励科技参与金融服务,要有一些新模式,但是各方参与方必须承担相应的义务,包括监管也要与时俱进,也要创新。“如果他们能提供更好的数据和科技方法做金融服务,应该允许科技包括实体企业用新的规则,而这个规则就叫做功能监管,而不是机构监管。”

2020年11月,银保监会副主席曹宇亦公开指出,随着综合经营的不断探索,跨行业、跨市场的交叉性金融风险日益突出,“监管真空”和“监管重叠”交织存在。“下一步,在机构监管基础上,要更加注重功能监管与机构监管的有机结合,织密监管矩阵,拓宽监管视野,延伸监管链条,穿透识别风险本质,做到机构、业务和风险监管全覆盖。”

“要落实功能监管要求,消除监管空白、监管盲区。”孙天琦给出了两方面建议,一是按照实质重于形式原则,对于具有跨行业、跨市场特征的金融科技产品和服务,按照其业务属性和风险实质实施归口管理;二是技术中立,不以技术手段不同而放松监管要求。机构无论采用何种技术手段和渠道开展业务,都需要重点关注其是否存在募集公众资金、公开发行证券、从事资产管理等行为,按照业务实质实施准入标准和监管要求。

监管体系将进一步完善

盘点2020年金融监管的动作、对科技监管的重视,业内人士认为,正是由于分业监管已经不适应目前的金融发展形势,存在监管“真空”的情况,因此要强化功能监管,重塑市场秩序。

《中国经营报》记者梳理发现,通过体制变革提高和改进监管能力,实现监管对金融体系的全覆盖,强化综合监管、突出功能监管,已经成为近年来管理层持续推进的重要工作之一。

对于金融监管体制调整的计划可以追溯到2015年。彼时召开的十八届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),提出了要加快金融体制改革。

《建议》指出,要“加快金融体制改革,提高金融服务实体经济效率。健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体制”,还提出要“加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合我国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖”。

“十三五”期间,中国的金融监管体制进行了大幅调整:在中央层面,2017年成立国务院金融稳定发展委员会,不仅承担一行两会之间的沟通协调职能,也承担中央和地方之间的沟通协调职能,同时,2018年银监会与保监会合并成为银保监会,形成“一委一行两会”的局面;在地方层面,2018年组建地方金融监督管理局同时加挂金融办的牌子,与“一行两会”形成错位监管和补充。

“此前,我国金融业是分业经营、分业监管,但随着金融不断综合化、交叉化,金融业务的界限正在逐渐模糊化。因此近年来对监管体系的变更,说明监管层正在改变监管机构的传统方式,从监管功能的角度,对同样功能的金融业务进行相同监管,也就是功能监管的方向。”中国人民大学财政金融学院教授、中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军如是说。

在此基础上,“十四五”规划建议中又明确提出,要完善现代金融监管体系,提高监管的透明度和法治化水平。

中国社科院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛认为,党的十九届四中全会提出,要健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系,在此背景下,建立一个与之相对应的现代监管体系,是非常有必要的。

赵锡军亦指出,现在提出的完善现代金融监管体系,一方面是功能监管的需求,另一方面是由于技术的进步。“金融的功能在发挥方面、市场供应方面等有了很大变化,比如一些互联网平台也开始提供金融服务,因此监管层需要有一些适应性的调整。”

中国建设银行原董事长、东北亚经济研究院院长王国章亦在公开场合表示,我国在金融监管方面还有很大的进步空间,可通过行为监管、产品监管和监管的精细化管理,使监管更加对应个体的、系统的金融风险,从而使金融风险控制在萌芽状态。

加强监管科技建设

谈及“十四五”期间如何完善现代金融监管体系,郭树清提出了9个方面的具体措施:即全面加强党对金融工作的集中统一领导;促进经济社会发展开创新局,即金融监管要坚持主动作为,防范和化解各类金融风险,维护金融体系稳健运行,以此保障社会主义现代化国家建设进程;建立有效的监管决策协调和沟通机制;提高金融监管透明度和法治化水平;健全宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱;构建权威高效的风险处置制度安排;强化金融基础设施对监管的支持保障;积极参与国际金融治理框架重塑;培育忠诚干净担当的监管干部队伍等措施。

其中,郭树清强调,强化监管科技运用,加快金融业综合统计和信息标准化立法。抓紧建设监管大数据平台,全力推动监管工作信息化、智能化转型;稳步推进金融业关键信息基础设施国产化,防范金融网络技术和信息安全风险;强化基础设施监管和中介服务机构管理,对金融科技巨头,在把握包容审慎原则的基础上,采取特殊的创新监管办法,在促发展中防风险、防垄断。

“从郭树清主席的文章中可以看出,完善现在监管体系,是从制度和科技两方面入手。”赵锡军告诉记者:“我们能看到,制度的变化从2018年已经开始,技术方面的变化,也会带来监管的新要求。”

中国银行研究院博士后李义举亦认为,下一步监管体系调整的重点,一是完善监管的协调机制,要进一步完善金融稳定委员会为统筹,各监管部门充分沟通协调的监管体系。加强中央对地方金融发展改革的指导与协调,提升监管政策效用;二是提高监管的法治化水平;三是提升监管的数字化水平,金融科技能够提高风险管控信息的多维性、及时性和可靠性,监管政策应不断更新风险管控手段,利用大数据、区块链等技术实现对金融机构交易行为的覆盖,提升监管效率。

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